Местное самоуправление мертво

31 января на встрече с губернаторами, главами крупных городов и заксобраний Вячеслав Володин анонсировал дальнейшее перераспределение полномочий муниципалитетов в пользу региональных администраций. Пресловутая вертикаль власти завоевывает все новые позиции, а ручное управление – главный инструмент политического менеджмента в России – добирает последние остатки власти на местах, нагружаясь большим количеством проблем и, соответственно, рисков тех, кто стоит ближе к капитанской рубке.

Как и в любой сложной структуре, подобные трансформации ведут за собой серьезные изменения не только в политической жизни государства или региона, но и в экономике, общественных отношениях. Автор не претендует на описание всех пороков данной системы; наша задача – на примере некоторых реформ, проведенных в Московской области (впрочем, довольно симптоматичных для страны в целом), показать своеобразие и неоднозначность взаимоотношений между областной (а равно краевой и республиканской) администрацией и муниципальной властью.

Местное самоуправление в настоящее время переживает острый кризис, способный окончательно лишить его приставки «само-» и сделать скорее декорацией, чем институтом, имеющим полномочия, ресурсы и ответственность. Незаметный для населения переход на программный метод формирования бюджета стал главным драйвером этого процесса.
Суть изменений в следующем: начиная с 2015 года муниципалитеты имеют право расходовать деньги только в соответствии с той или иной ведомственной программой, заложенной в бюджет, будь то программа развития ЖКХ, дорожной сети и т.д. Они составляются исполнительными органами и не обязаны проходить утверждение в законодательных. Закон полностью выключил местные советы депутатов из процесса формирования программ бюджета, оставив им декоративную функцию утверждение бюджета целиком, что позволяет сохранить легитимность принимаемых решений при фактической узурпации бюджетных полномочий исполнительной властью. Не имея оснований считать местные законодательные органы очагами вольнодумия и протеста, стоит выделить ту наглость, с которой страну лишают даже видимости демократической процедуры.

Статья 132 Конституции прямо говорит о праве муниципалитетов на самостоятельное формирование бюджета. На самом деле, дефицит кадров и их компетенции на местах приводит к тому, что программы присылаются из областных администраций, а партийная принадлежность руководства и страх лишиться дотаций исключают любые значительные корректировки и замечания. В итоге местная власть принимает то, что ей предлагают принять. Единогласно и без обсуждения.

Дотации (равно как и субсидии, и субвенции) вообще стали вишенкой на торте выстроенной в середине 2000-х годов вертикали власти. Из всех доходов, которые муниципалитет получает за год, около 80% идет в областной и федеральный бюджеты, позволяя проводить Олимпиады, строить мосты через Керченский пролив и вообще компенсировать все те минусы отечественной экономической и политической системы России, которые в иных условиях преодолеваются эффективным менеджментом и развитием институтов. Оставшиеся 20% — это от половины до трех четвертей минимально возможных для существования города денег. Оставшаяся часть появляется в бюджетах как раз в форме дотаций, изящно решая любые вопросы политической лояльности местных властей: случаи неповиновения решениям губернатора и его администрации пресекаются угрозой отзыва денег, оставляя непокорного мэра (к этому моменту уже, скорее всего, бывшего мэра) в городе, который не может ни выплатить в полном объеме зарплаты бюджетникам, ни закупить электричество. Коммунальный рычаг вообще является самым чувствительным для тех чиновников, которые работают на местах. Именно к ним приходят раздраженные и уставшие люди, и именно на них эти люди пишут жалобы во всевозможные инстанции, начиная с прокуратуры и заканчивая президентом.

Одной из наиболее проблемных отраслей в коммунальном хозяйстве является ЖКХ, не в последнюю очередь из-за того, что для населения оно является самым понятным индикатором соблюдения общественного договора «Вы не лезете во власть и ее дела, получая взамен социальную стабильность». Несмотря на ярко выраженный криминальный контекст всего, что происходит в этой сфере, люди исправно несут деньги, не требуя строгого отчета. В течение 2015 года в Московской области все коммунальные платежи постепенно перейдут в ведение региональной администрации. Раньше местные операторы сами выступали заказчиками и оптовыми покупателями электроэнергии, воды и т.д., теперь они этого права постепенно лишаются, а имущество местных электросетей, водоканалов и остальных предприятий сферы переходит в ведение областных структур. В некоторых городах, в которых последние годы идет постоянная борьба за власть, коммунальное хозяйство, теряя функцию обеспечения жителей благами цивилизации становится объектом передела сфер влияния. В этих случаях нововведение принесло положительный результат, хотя и вызванный в большей степени эффектом низкой базы (например, Сергиев Посад). В тех же городах, где собираемость коммунальных платежей традиционно высокая, на эту идею смотрят без энтузиазма: по опыту, для таких муниципалитетов новая система увеличивает риски неисполнения центром части обязательств, например, замену ламп освещения, проверку состояния коммуникаций и т.д. Сами же муниципалитеты по новой схеме они не имеют права потратить даже рубль на лампочку в подъезде. Еще большие опасения вызывает схема организации сотрудничества областных и местных структур и ее явно подозрительные, но до боли знакомые организационные особенности.
Все платежи Московской области отныне будут проходить через ООО «МосОблЕИРЦ», одним из учредителей которого является ОАО «Региональный информационно-расчетный центр» (24,8%). Через цепочку фирм-прокладок ОАО «РИРЦ» была учреждена предпринимателем из Петербурга Валерием Вилковым, который также является генеральным директором и учредителем фирмы «Энергетическое строительство» (уставной капитал 1 миллион рублей), за два последних года выигравшей 10 тендеров ОАО «МОЭСК» на сумму 1,9 миллиардов рублей. Пикантность в эту ситуацию вносит то, что один из замов губернатора до 2012 г. был в составе высшего руководства ОАО «МОЭСК», курируя экономические и финансовые подразделения компании. Стоит напомнить лишь, что главным лозунгом реформы стал призыв к максимальной прозрачности платежей.

Под флагом реформы все управляющие компании региона проходят перелицензирование, обязательным условием которого станет согласие на проведение платежей через новую структуру. Масштабы сдвигов в коммунальной сфере поистине тектонические, и, судя по всему, область имеет дело с глобальным переделом собственности в коммунальном хозяйстве. Это не похоже на 90-е только снаружи. По-прежнему, областные чиновники делают предложения, от которых нельзя отказаться: тем мэрам подмосковных городов, которые пытались избежать обязательного перевода коммунальных денег в единый расчетный центр, в здании правительства Московской области давали на подпись один из двух документов – необходимое соглашение или прошение об отставке.

Одной из главных особенностей команды прежнего губернатора Бориса Громова было чрезвычайно внимательное отношение к земельному вопросу. Вновь напомнившая о себе на днях организация «Боевое братство» сосредоточила под своим управлением внушительный пул дорогой подмосковной земли. Несовершенства отечественной неофеодальной системы позволяют избежать автоматического перехода поместий новому хозяину кабинета в Красногорске, и для решения этой проблемы все земельные вопросы с 2015 года также ушли «наверх». Отныне любое распоряжение о судьбе того или иного участка земли, будь то разрешение на строительство тысячегектарного грузового хаба или аренды пяти квадратных метров под гараж-ракушку, принимается администрацией области. Официальная аргументация отвечает веяниям времени: местные власти-де превратились в неконтролируемых царьков, погрязших в коррупционных схемах, поэтому теперь вопросы будут решаться в центре незаинтересованными чиновниками.

Сложно отрицать очевидное – действительно редкое здание в России построено без использования подкупа, но если раньше муниципалитеты вынуждали застройщиков за свой счет ремонтировать городские школы, прокладывать дороги, строить котельные, то теперь этот рычаг ушел в областную администрацию, оставив (в большинстве своем) дотационные города один на один с отсутствием денег на капитальные вложения и инвестиции. На фоне текущих экономических проблем последнее становится особенно чувствительным для жилого и коммунального фондов малых городов, который, мягко говоря, обветшал и требует крупных денежных вливаний.

В настоящее же время местные бюджеты принудительно сокращаются по приказу (и в соответствии с контрольными цифрами) из центра; в большинстве случаев путем урезания субсидиий и небольших налоговых перетасовок. Потери составили уже около 10%, но, по слухам, это еще не конец, и по итогам второго квартала возможны дополнительные секвестры. Впрочем, главная ценность денег все-таки состоит в том, чтобы их тратить. И здесь местные власти теряют все больше и больше полномочий, из более-менее самостоятельных субъектов превращаясь в безвольных наместников.

Одно из главных достижений президента Медведева – переход на электронную систему госзакупок – оказался дамокловым мечом 2015 года. Чтобы в это тяжелое время муниципалитеты излишне не протратились, губернатор Подмосковья просто заблокировал для них сайт госзакупок. Теперь для размещения заказа на поставку, например, детского питания, нужно звонить в область и аргументировать необходимость его приобретения. Сайт в этом случае разблокируют только под конкретный заказ. Учитывая беспрецедентный уровень бюрократии, такие решения в определенных условиях могут создать немало трудностей на местах. А нежелание идти на конструктивный диалог со стороны областных чиновников уже стало притчей во языцех среди местных властей.

Губернатор Воробьев, окружив себя бывшими партийными функционерами и бизнесменами, не включил в свою команду хотя бы одного человека, родившегося или выросшего в Московской области. Баскачество стало превалирующим стилем в отношениях между областной администрацией и местными властями. На одно из совещаний были приглашены больше 40 глав городов и районов, которых поместили в одну комнату и стали вызывать в высокий кабинет по очереди. Первый из них освободился спустя час после вызова, остальным предложили терпеливо ждать. Подобное отношение, разумеется, раздражает тех глав городов, которые долгое время находятся у власти и помнят иную манеру взаимодействия центра и мест в 90-х, что не добавляет лояльности нынешнему губернатору, которого многие склонны считать карьеристом, шагающим по трупам.

Другое благое начинание президента Медведева – общественные палаты – вылилось в жалкую пародию на орган общественного контроля. Списки членов палат частью утверждались в областной администрации, частью – на местах. В итоге удостоверения получили только более-менее благонадежные с точки зрения системы люди. Почетные пенсионеры, профсоюзники, студенты, учителя – в каждом муниципальном образовании примерно таким образом будет выглядеть состав палат. Не имея никакого политического влияния, они служат скорее пародией на гражданское общество и общественный контроль, что как нельзя лучше вписывается в общую концепцию российского управления: в то время как главный шулер один за другим достает тузы из рукава, остальные игроки делают вид, что игра ведется не только в соответствии с ее правилами, но и чрезвычайно благородно и в высшей мере приятно для всех присутствующих.

Описанные здесь особенности взаимодействия двух ветвей власти – лишь малая часть тех структурных проблем, которыми пронизана отечественная политическая система. Ностальгия по советским временам, апеллируя к сталинскому режиму как к наиболее эффективному (и эффектному) с точки зрения многих граждан способу управления страной, все более уверенно возрождает соответствующие методы. Большевизация логики принятия решений, стремление центральной власти держать максимально возможное число вопросов под своим контролем, явились причиной кризиса доверия местным властям со стороны населения. В отличие от президентских, муниципальные выборы не представляют интереса для людей – уникальное явления для государства таких размеров, как Россия. Отсутствие реальных рычагов власти на низшем уровне отталкивает от политической борьбы многих образованных и компетентных специалистов, увеличивая конкуренцию преимущественно в тех сферах местного хозяйства, где существуют возможности для незаконного обогащения. Все это неизменно ведет к дальнейшей деградации управленческой системы, день за днем подмывая глиняные ноги Колосса.